Приватно-коммунальное партнерство

В статье исследуется развитие института приватно-коммунального партнерства как один из ключевых направлений эффективного использования коммунальной собственности в Украине.

 

Постановка проблемы. В странах современной Европы, при достаточно развитом частном хозяйствовании и росте богатства населения, осуществляется переосмысление роли муниципалитета. Суть его в том, что местная власть (прежде всего) видит себя не столько как орган, который предоставляет услуги, сколько организацию, которая оказывает содействие предоставлению услуг общине другими организациями - частными и общественными. Итак, местные органы власти становятся интеграторами услуг, а не их поставщиками и координаторами. Формы непосредственной демократии в связи с ростом сложности коммунальной деятельности постепенно вытесняются профессионализмом управленцев. Тот же процесс происходит и будет происходить в сфере компетенции самоуправлений, вытесняя непосредственное хозяйствование в пользу менеджмента.

Для решения проблем эффективного использования коммунальной собственности в Украине (недостаточное количество объектов коммунальной собственности для реализации вопросов местного значения; низкий уровень обеспеченности населения жизненно необходимыми благами) необходимая организация взаимодействия частного и коммунального секторов экономики в производстве необходимых для территориальной общины благ, но с учетом конкретных социально-экономических условий определенной территории и на основе использования разных форм приватно-коммунального партнерства (доверительное управление, аренда/лизинг, коммунальный заказ, концессия).

Анализ последних исследований и публикаций. Проблемам развития коммунальной собственности посвященные работы известных отечественных и зарубежных ученых: Велихова Л., Лексина В. (проблемы развития коммунального хозяйства); Абалкина Л., Адамова Б. (исследование вопросов экономического и юридического содержания коммунальной собственности, ее институционных основ); Бабуна Р., Швецова А., Юрковой С., Бабаэва В. (место и роль коммунальной собственности в системе экономических отношений общества). Следует указать значительную степень проблем в исследовании коммунальной собственности. В большинстве работ коммунальная собственность определяется как экономическая основа местного самоуправления, а организация предоставления необходимых благ на основе коммунальной собственности (ее имущественной и финансовой основе) передается в компетенцию органам местного самоуправления. Но важная постановка не только вопрос «кто», но и «для кого», а также «в какой способ» в условиях рыночной экономики возможно обеспечить производство локальных общественных благ. В связи с этим, возникает необходимость более тщательного рассмотрения ряда взаимосвязанных вопросов, которые рассматривают коммунальную собственность как естественную основу коммунального хозяйства из позиций производства местных общественных благ путем взаимодействия коммунального и частного секторов в экономике административно-территориального образования. Эти обстоятельства определили постановку задачи статьи.

Постановка задачи - исследование влияния института приватно-коммунального партнерства на развитие коммунальной собственности в Украине.

Изложение основного материала. Необходимость развития рыночных  отношений в коммунальном секторе экономики нуждается в существенных изменениях отношений между экономическими субъектами - органами местного самоуправления и бизнесом. Предпринимательская деятельность местной власти и социальная ориентированность бизнеса реализуется приватно-коммунальным партнерством (ПКП). ПКП есть наиболее гибкой и эффективной формой организации производства локальных общественных благ\услуг, способной преодолеть «провалы рынка» и достичь эффекта от объединения ресурсов и возможностей партнеров. Партнерство бизнеса и местной власти является особым механизмом согласования их экономических интересов на долгосрочной и взаимовыгодной основе для создания локальных общественных благ или предоставление локальных общественных услуг. ПКП - это взаимодействие публичной власти (органов местного самоуправления), бизнеса и общества на основе согласования интересов и общего управления ради достижения целей социально-экономического развития территориальной общины (благоустройство, повышение уровня занятости, доходов). ПКП - стратегическое организационно-экономическое сотрудничество бизнеса и власти, целью которого являются решения общественно значащих вопросов и которое осуществляется за счет использования определенных преимуществ каждого участника путем прямого объединения ресурсов или передачи прав собственности на основе взаимных консультаций и согласование интересов.

Основные признаки коммунально-частного партнерства [2]: наличие общих целей и четко определенного местного интереса; объединение усилий и средств для достижения общей цели; распределение затрат и рисков, а также использование полученных результатов; равноправный характер отношений; фиксация обязательств между сторонами в официальных документах.

Преимущества привлечения частного бизнеса в сферу предоставления коммунальных услуг [2]: уменьшение риска неэффективного расходования средств; эффективное управление коммунальной собственностью; увеличение налоговых поступлений в бюджет; передача более эффективных технологий от инвесторов коммунальному сектору; преимущества относительно сохранения окружающей среды через использование инновационных технологий энергосбережения; создание конкурентной среды в коммунальной сфере, которая стимулирует рыночное поведение, способности и инновации; освобождение населения от скрытых рисков, связанных с выполнением проекта.

К секторам экономики, где партнерство власти и бизнеса только зарождается, но в тот же время есть необходимым, следует зачислить: промышленность; строительство производственных объектов; использование объектов незавершенного строительства; транспорт; связь; жилищно-коммунальное хозяйство [3].

Институт партнерства находится только на начальной стадии внедрения в сферу коммунальных услуг. Для каждого конкретного проекта должны быть избранная своя форма публично-частного партнерства с учетом цели привлечения частного бизнеса и сбалансированного распределения рисков между сторонами.

Таблица 1

Целесообразность применения разных форм привлечения частного сектору к деятельности коммунальных предприятий Украины

Тип контракта	Преимущества	Недостатки	Выводы	Мероприятия, необходимые для реализации
Контракт на исполнение работ	Может обеспечить сбережение средств Простота пидго-товки и реализации. Может застосовував-тися для решения многих задач КП	основной фактор сбережений (сбережение на оплате работы) в Украине «не срабатывает»	Составление таких контрактов есть целесообразным, но не решает основные проблемы КП	Отсутствуют
Контракт на управлин-ня пидпри-ємством	может сэкономить средства дает возможность КП сосредоточиться на решении стратегических задач	отсутствие нормативной базы Не решает проблему недостатка средств на капитальные инвестиции	Действующее законодательство не предусматривает заключения таких контрактов Выгоды незначительные через ограниченные возможности увеличения инвестиций	необходимо принять новый Гражданский кодекс, который бы помог укладывать контракты на управление предприятием

Продолжение табл. 1

Аренда/ лизинг	Улучшает операционную эффективность Оказывает содействие внедрению технологических и управленческих нововведений благодаря использованию потенциала специализированных инофирм	Финансовая нецелесообразность через недостаточность денежных поступлений	Финансово нецелесообразные Могут стать целесообразными в будущем, но все одно не будут такими удобными, как концессии	* КП должны принять меры, чтобы обеспечить превышение поступлений над затратами - сократить затраты, повысить тарифы, увеличить поступление из других источников
Концессия	Мобилизует инвестиционный капитал Применение схем РЕП/БУП может уменьшить затраты на энергоносителе благодаря использованию енергоефективнишо-го обладання Передача в концессии всей системы может уменьшить затраты и/или улучшить обслуживание потребителей	Передача в концессию всей системы есть финансово нецелесообразной через недостаточность денежных поступлений Концессия является новой формой для Украины, и ей бракует политической поддержки Сложность и большая стоимость реализации	Сегодня передача в концессию системы коммунальных услуг есть финансово нецелесообразной Перспективой-им есть применения схем РЕП/БЕП	Чтобы оправдать передачу в концессию всей системы, КП должны принять меры для обеспечения превышения поступлений над затратами Тщательная подготовка всей необходимой документации в применении схем РЕП/БЕП
Приватиза-ция	Мобилизует инвестиционный капитал Дает возможность коммунальному сектору сосредоточиться на решении стратегических вопросов	Нынешний уровень рентабельности не привлекает частных инвесторов Действующий закон запрещает приватизацию объектов инфраструктуры КП	Невозможная из-за юридических и финансовых преград Не рекомендуется в коротко- и середньостроко-вий перспективе	Необходимо внести изменения в закон, которые бы помогали приватизацию объектов инфраструктуры КП КП должны принять меры для обеспечения превышения доходов над затратами

 

Информацию о потенциальных преимуществах и недостатках применения разных форм привлечения частного сектору к деятельности коммунальных предприятий в Украине представлено в таблице 1.

Из всех основных форм привлечения частного сектору - контракта на выполнение работ и контракта на управление предприятием - в Украине целесообразным есть применения лишь контракта на выполнение работ. Действующая законодательная база не дает возможность укладывать в Украине контракты на управление предприятием. Относительно контрактов на выполнение работ, то их составление действующими законами разрешается, и при отсутствии технических барьеров они дают возможность сэкономить средства в сфере предоставления коммунальных услуг благодаря большей операционной эффективности частных предприятий.

Учитывая вышесказанное коммунальным предприятиям следует разработать и укладывать контракты на выполнение таких видов работ:

• часто повторяемая работа больших объемов (например, чистка канализационных сетей, считывание показателей счетчиков, выставление счетов потребителям, собирание платежей); составление контрактов на выполнение таких работ особенно удобное предприятиям с чрезмерным количеством работников;
• техническое обслуживание специализированного оборудования (например, насосов на насосных станциях или другого сложного оборудования водоочистительных станций);
• работы, которые принадлежат к непрофильным видам деятельности коммунальных предприятий, и нуждаются в от них высоких, учитывая масштабы этих работ, затрат (например, стирка спецодежды, удержание столовой, техническое обслуживание автотранспортных средств, лабораторный анализ и т.п.).

Контракты на составление работ целесообразно укладывать, если потенциальные сбережения составляют наименьше 10 % текущих затрат предприятия.

Несмотря на очевидные выгоды, контракты на выполнение работ не могут решить основные современные проблемы коммунальных предприятий - большие затраты на энергоносителе и изношенность оборудования. В нынешней ситуации оптимальной будет такая форма привлечения частного сектору, которая разрешит сократить затраты на энергоносителе и/или мобилизовать источника финансирования капитальных инвестиций. Реально решить последнюю задачу можно с применением более перспективных форм привлечения частного сектору, в частности, концессии [1].

В то время как передача в концессию всей системы коммунальных услуг в нынешних условиях Украины едва ли оправдает себя экономически, применение договорных отношений за схемами «стройка-эксплуатация-передача» (БЕП) и «реконструкция-эксплуатация-передача» (РЕП) может оказаться целесообразным там, где используется энергоемкое оборудование, например, насосы на насосных станциях и водоочистительных сооружениях. Коммунальным предприятиям следует рассмотреть возможность составления контрактов по схеме РЕП для существующих объектов инфраструктуры (отделенных технологически и территориально), что характеризуются неэффективным энергопотреблением и большими эксплуатационными затратами. Контракты могут устанавливать фиксированную ежемесячную плату за эксплуатацию объектов инфраструктуры с определенными эксплуатационными показателями. Поощренный возможностью получить большую прибыль, частный партнер будет заинтересован в том, чтобы сделать стратегические инвестиции в данный объект инфраструктуры с целью сокращения эксплуатационных затрат. Полученные сбережения будут фактически разделены между частным партнером и предприятием, которое получит возможность снизить тарифы на услуги или, что даже лучше, увеличить капиталовложение в другие объектов инфраструктуры.

Как уже отмечалось, передача в концессию всей системы коммунальных услуг в нынешних условиях есть менее перспективной. Поскольку большинство коммунальных предприятий являются убыточными, у частных компаний почти нет стимулов покупать право на эксплуатацию систем коммунальных услуг. В подавляющем большинстве городов Украины частные компании и инвесторы, вероятно, не будут изъявлять желание брать системы коммунальных услуг в концессию. Однако там, где коммунальным предприятиям удастся выйти на уровень безубыточности, можно рассматривать возможность внедрения таких форм привлечения частного сектору как концессия и аренда/лизинг.

В Франции 80 % муниципальных служб из водоснабжение функционируют на условиях концессии, в теплоснабжении этот показатель составляет 35 %, в переработке мусора - 85 %, а в собирании мусора - 50 %. В Восточной Европе наиактивнее использует концессионные схемы Венгрия.

В Украине концессия еще не стала массовым явлением. Пока что концессионную деятельность в коммунальной сфере начали осваивать лишь четыре региона - Крым, Житомирская, Запорожская и Донецка области. В г. Киеве на протяжении существования Украинского независимого государства ни один объект коммунальной собственности не предоставлялся в концессию.

Важным средством повышения эффективности работы объектов коммунальной собственности, в том числе и социальной сферы, считается их приватизация. На местном уровне эта процедура широко применялась к предприятиям торговли и бытового обслуживания. Частично этот процесс прошел и в жилищно-коммунальном секторе. Высокая достоверность, которая в недалеком будущем могут быть приватизированы объекты здравоохранения, культуры и спорта, образования. Блага, которые предоставляются целым объектами, есть частные блага и потому могут предоставляться частным сектором. Важно учитывать мировой опыт передачи в частные руки объектов коммунальной собственности.

Относительно объектов коммунальной собственности, которые принадлежат к естественным монополиям, то их приватизация сегодня в Украине невозможная, поскольку закон запрещает продажа систем водоснабжения и водоотвод, теплоснабжение частными собственникам. Больше того, приватизация непривлекательная и с финансовой точки зрения через убыточность коммунальных предприятий и их задолженность.

Предоставленный выше «моментальный снимок» экономической целесообразности применения разных вариантов привлечения частного сектору может быть удлинен во времени. Много коммунальных предприятий уже осуществляют мероприятия, направленные на улучшение своего финансового состояния. На государственном уровне совершаются законодательные попытки сделать возможным применение санкций против неплательщиков. Готовятся планы осуществления капиталовложений, необходимых для сокращения затрат на энергоносителе и потерь воды. Все эти мероприятия могут значительно улучшить финансовое состояние объектов коммунальной собственности и сделать их в среднесрочной перспективе более привлекательными для частного сектору.

Выводы и рекомендации. Наша статья делает возможным такие выводы:

1. Механизм приватно-коммунального партнерства - разновидность инвестиционной деятельности не признанный, но поэлементно введенный в украинское законодательство, которое имеет такие характеристики (черты): а) система отношений между коммунальным и частным партнерами; б) реализуется путем объединения ресурсов обеих партнеров.

2. Механизм ПКП: а) предусматривает распределение рисков, ответственности и вознаграждений (возмещений) между партнерами; б) осуществляется на долгосрочной основе; в) направленный на создание (восстановление) новых и/или модернизацию (реконструкцию) действующих инфраструктурных объектов коммунальной собственности; г) имеет разные правовые формы и их комбинации.

3. Целые привлечения частного бизнеса в сферу предоставления коммунальных услуг: а) модернизация объектов коммунальной собственности; б) привлечение средств из внебюджетных источников; в) повышение качества коммунальных услуг; г) уменьшение уровня сноса объектов коммунальной собственности; д) повышение эффективности управления объектами коммунальной собственности.

4. Основные преграды на пути развития отечественных ПКП: а) большие риски; б) слабый нормативный потенциал сектору; в) несоответствующая нормативно-правовая основа ПКП; г) рынок коммунальных услуг есть непривлекательным в связи с низкими прибылями и значительным ущербом; д) нереалистичная взаимосвязь между планированием и выполнением проектов; е) потенциал возможных участников рынка слабый и они не намерены предоставлять капиталы.

5. Условия для формирования ПКП: а) низкие уровни риска и неопределенности; б) стабильная экономика или перспектива этого; в) политическая готовность поддерживать ПКП; г) надежная нормативная база.

Необходимым условием развития ПКП в Украине есть усовершенствования нормативно-правовой базы.

Направления реформирования законодательства относительно ПКП.

1.  Систематизация законодательных норм относительно механизма: 1) принятие Концепции развития ПКП в ЖКХ на 2009-2012 года; 2) принятие органами местного самоуправления решений о внедрении проектов ПКП в ЖКХ; 3) Принятие законопроекта «Об особенностях передачи в аренду и концессию объектов централизованного вода-, теплоснабжения и водоотвод, которые находятся в коммунальной собственности»; 4) утверждение методических рекомендаций относительно корпоратизации коммунальных предприятий, которые проводят деятельность в сфере вода-, теплоснабжение и водоотвод; 5) внесение отдельного раздела относительно ПКП к Закону Украины «Об инвестиционной деятельности»; 6) проведение эксперимента по внедрение ПКП в ЖКХ на базе одной из областей Украины, в связи с чем принятие соответствующего закона; 7) внесение изменений в Земельный кодекс Украины и Закона Украины «О планировании и застройке территорий».

2.  Защита инвестиций, гарантии органов местного самоуправления: 1) финансовые гарантии относительно возвращения инвестиций; 2) земельные гарантии; 3) гарантии на случай изменения законодательства; 4) гарантии относительно обеспечения окупаемости привлеченных инвестиций.

3.  Налоговое законодательство: 1) освобождение от налогообложения НДС операций из предоставление жилищно-коммунальных услуг; 2) освобождение от налогообложения НДС операций из передачи в концессию объектов ЖКХ; 3) реформирование налогового учета лизинговых операций.

4.  Тарифная политика: 1) формирование тарифной политики на основе экономической целесообразности и социального баланса; 2) внедрение ежегодного индексирования тарифов; 3) согласование норм относительно полномочий органов местного самоуправления из согласование тарифов путем внесения изменений в закон Украины «О жилищно-коммунальных услугах»; 4) монетизация льгот.

5.  Ответственность и гарантии частного партнера: 1) банковские гарантии относительно финансовой способности частного партнера; 2) наличие «конвертируемого» опыта работы частного партнера; 3) страхование ответственности; 4) гарантийный взнос частного партнера; 5) финансовая ответственность частного партнеру в случае досрочного прекращения участия в ПКП, нарушение сроков реализации ПКП.

Проводя современные исследования указанного вопроса, целесообразно осуществить анализ развития разных форм ПКП в условиях современного глобального финансового кризиса, определить основные тенденции развития ПКП в зарубежных странах и в Украине, которая поможет эффективнее использовать наработанный опыт.

Похожие новости:

• Анализ малого бизнеса (2010-08-02)